长护险：撬动银发经济的民生新杠杆
编者按 直击“一人失能、全家失衡”的社会痛点，2026年3月，《关于加快建立长期护理保险制度的意见》正式发布，标志着我国长护险结束十年试点，进入全面建制的新阶段。这不仅是社保体系的完善，更是撬动万亿级银发经济（885522）的关键杠杆。然而在制度红利加速释放的同时，供给端结构性失衡、专业人才量质齐缺、筹资可持续性承压等深层次矛盾仍待破解。如何推动长护险从“有没有”向“好不好”跨越，让政策设计真正转化为群众可感可及的保障与服务？本期《智荟月刊》从宏观政策解读、先锋城市实践、市场机制辨析、痛点对策探讨等维度展开深度剖析，聚焦制度落地、服务提质、商业破局等关键议题，探寻长护险高质量发展的可行路径。
筹资与人才是长护险制度的一体两翼。一方面，稳定的筹资是吸引和留住人才的前提。另一方面，人才供给能力的提升，反过来也为筹资水平的合理设定提供了支撑。因此，要实现筹资与人才协同发力、双轮驱动。
■中国经济时报记者 周子勋
近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快建立长期护理保险制度的意见》（以下简称《意见》），明确提出用3年左右时间基本建立适应我国基本国情的长期护理保险制度，标志着长护险制度正式迈入全面建制的新阶段。
然而，制度框架的确立只是起点，筹资可持续性与人才供给短缺两大核心瓶颈亟待破解。业内专家在接受中国经济时报记者采访时指出，只有加快补齐供给短板，才能让长期护理保险制度真正落地见效、惠及群众。
建立独立、多元、可持续的筹资机制
在医保基金持续承压、筹资渠道相对单一的背景下，长期护理保险的可持续运行面临较大挑战。
中央财经大学保险学院院长周桦表示，筹资是长护险制度运行的“源头活水”，其可持续性直接决定制度行稳致远。
北京大学经济学院副院长锁凌燕认为，长护险面临的筹资压力主要来自三个方面。一是经济承受力有限。我国社保综合费率已处于较高水平，新增独立的长护险缴费项目可能影响经济竞争力与初次分配活力。二是失能风险看涨。试点期间的基金账面结余源于制度建立初期的“人口结构红利”与“严格准入门槛”双重作用下的短暂平衡，随着“50后”“60后”步入高龄期，失能照护压力将大幅增加，如果缺乏前瞻性战略安排，基金穿底与服务挤兑的风险将随高龄峰值同步到来。三是治理存在系统性挑战。少子化、高流动性弱化了传统家庭照护基础，大量失能风险转移至制度体系内，但当前支付模式侧重补偿已发生的失能状态，未重视延缓失能进展，若筹资与服务供给等无法联动，基金可持续无从谈起。
中国社会科学院金融研究所保险与社会保障研究室副主任王向楠指出，过去十年试点中，长护险基金主要通过职工医保统筹基金划转筹集，没有建立独立的个人和单位缴费体系。随着人口老龄化持续加深，医保和长护险的赔付支出均不断提升，医保基金对长护险的支撑压力越来越大。
建立独立、多元、可持续的筹资机制成为关键。周桦介绍，《意见》明确了“费率制”筹资模式，总费率统一控制在0.3%左右，并针对职工、退休人员、城乡居民等不同群体设计了差异化缴费路径。这一制度设计的科学性在于费率制以缴费基数为锚，实现“量能筹资”，兼顾社会公平与基金可持续。
更为关键的是，筹资结构从依赖医保基金划转转向个人、单位、政府、社会多元共担。2026年中央财政预算首次将城乡居民长护险补助资金列入其中，相关补助资金达4248.77亿元，同比增长4.5%。未就业城乡居民，个人缴费与政府补助比例为1:1左右，退休人员按基本养老金的0.15%左右缴纳，拓宽了资金来源。
周桦指出，当前筹资水平仍需提升。2024年试点城市长护险人均月待遇约747元，远低于大城市2000至6000元的实际照护成本。构建可持续筹资机制，需稳步提高筹资水平、做实多元共担格局、探索将长护险基金适度用于失能预防。
王向楠表示，单位、个人、政府、社会四方共担的多元筹资框架体现了责任共担、循序渐进的制度思路，但城乡居民端建制初期费率较低，相当一部分资金缺口需依赖中央和地方财政补贴。地方财政补贴资金能否足额到位，将直接影响长护险能否有效覆盖农村居民和非正规就业群体。此外，各地在失能评估标准、待遇保障水平等方面仍有较大差异，制约了精算分析、费率测算及动态调整机制的科学建立。
锁凌燕强调，破解筹资难题需系统性改革，审慎设计保费负担结构，建立动态调整机制，同时通过支付机制变革，激励“健康效益”和“风险减量”，实现基金长期可持续。
破解“量质齐缺”的人才瓶颈
随着长护险制度逐步建立，供给端的短板也日益突出。当前护理服务领域普遍存在人才总量不足、结构失衡、流失严重等“量质齐缺”困境。
周桦指出，当前我国失能失智老人约4500万，而持证养老护理员仅约50万人，缺口巨大，服务供给远远跟不上需求增长。更严峻的是结构性矛盾，现有从业者年龄偏大、学历偏低、专业技能不足，且行业流失率居高不下。
王向楠表示，除了我国养老护理员总量严重不足外，养老护理员的结构性问题不容忽视。一方面，年龄结构老化。另一方面，服务能力参差不齐。这种人才困局状况的根源在于职业吸引力弱。
锁凌燕指出，当前我国护理产业并不发展，造成这种困境的原因包括客观上的“未备先老”形势，护理产业弱质性突出，保障、服务与资源协同不足。
中国医疗保险研究会公立医院（884301）医保管理专委会常委梁嘉琳指出，据国家医保局披露，目前全国定点长护服务机构已达1.2万家，从业人员约37万人。结合第七次全国人口普查抽样数据，我国60岁以上生活不能自理的老年人约618万人。参照国际上1名护理员照护3—4名重度失能人员的标准，超600万重度失能老人需配备150万—200万名长期护理人员，现有持证人员规模需扩容5—7倍才能满足需求。
“定点机构的快速增长并不等于人才质量的同步提升。”在周桦看来，破解人才瓶颈，需要在三个层面系统施策。一是以职业化建设重塑人才供给体系，二是以待遇提升和社会认同增强职业吸引力，三是以AI科技赋能缓解人力短缺。
为激励专业医务人员、养老服务人员有动力积极参与长期照护服务，梁嘉琳建议，在基本长护险的支付标准之上，额外提供绩效激励金。这部分绩效激励金可以来自各级医保部门将政务数据授权给商业长护险机构的“授权使用费”，也可以来自民政针对失能人士、残联针对残疾人等各部门自有补贴的统筹。
王向楠建议，推动养老护理员的专业化、职业化发展；健全长护险的差异化支付机制；提高养老护理员的社会地位。
锁凌燕表示，破解人才瓶颈需系统发力：一是发挥长护险牵引作用，夯实服务产业价值基础；二是调动多元社会力量，引导市场资本投入专业化、高品质赛道，打造整合“医、养、康、护、智、社”资源的综合性示范项目；三是打破护理职业“低端劳务”定位，建立完整职业发展通道，让其成为有尊严、有前景、有回报的专业职业。
筹资与人才协同发力、双轮驱动
“筹资与人才是长护险制度的一体两翼。”周桦指出，一方面，稳定的筹资是吸引和留住人才的前提。另一方面，人才供给能力的提升，反过来也为筹资水平的合理设定提供了支撑。
周桦表示，从长远看，长护险的全面建制将催生一个多层次、多业态的银发经济（885522）生态。据测算，我国长护险总保费规模在5年后有望达到1800亿元左右，将长期推动超过万亿规模的增量护理市场需求。这一巨大的市场空间，既为护理人才提供了广阔的就业前景，也为社会资本投入养老产业注入了强劲动力。建议下一步加快推动长护险与基本医保、养老服务补贴等政策的协同衔接，建立医保、民政、卫健、财政等部门间的数据共享与业务协同机制，真正实现筹资保障与人才建设相互支撑、协同发力。
在王向楠看来，长护险试点十年的经验表明，在医保基金相对充裕的地区，如果护理人员严重不足，参保人仍可能面临“有保障却享受不到服务”的困境；而在护理资源相对较好的地区，如果基金筹资能力不足，较强的服务供给能力也难以转化为稳定、有效的制度保障。
王向楠说，要实现筹资与人才协同发力、双轮驱动，一是强化长护险支付标准与护理服务的联动。加大对复杂护理服务的支付支持力度，并将护理效果（如失能等级稳定率、并发症减少率等），纳入绩效支付评价指标。通过“支付标准与服务质量相挂钩”的制度安排，吸引更多高技能护理人员进入长护险服务领域，并激励服务机构持续提升护理质量。二是强化跨部门协同。将长护险筹资政策，如费率调整、支付标准修订，与养老服务人才政策，如职业等级拓展、薪酬补贴标准提高，同步谋划、同步出台。注意推进长护险与养老服务领域信息化平台的统筹建设，打通基金收支、护理服务量、质量评价、人员配置等关键数据，提升制度运行的精细化管理水平，为费率调整、待遇优化、服务人才培养与合理调配提供有力的数据支持。
锁凌燕认为，重点可能在于建立一套设计良好的、基于价值和结果的支付方式，一方面，激励服务提供者追求成本效益，积极提供预防和康复服务来实现风险减量，从而保障基金可持续、长护险可支付；另一方面，要求服务提供者必须依靠专业的、稳定的团队来达成优质服务结果，有内在激励去投资于员工。例如，在长护险的经办与协议管理中，将护理机构的人员配置标准、持证比例、培训投入、员工流失率等作为重要的绩效评价指标，并与支付额度或签约资格挂钩；利用长护险运行中产生的服务数据，分析不同护理干预的成本与效果，为优化支付定价、明确核心人才技能需求提供实证依据，实现数据反馈、支付优化、人才发展的正向循环。
